25 ans de réformes législatives en matière d’urbanisme
S’il est un domaine sensible en perpétuelle évolution, c’est par excellence celui de l’urbanisme, dans la mesure où il est sensé refléter les mutations sociales et spatiales incessantes et répondre aux besoins renouvelés des populations considérées. Un tel domaine, réputé aussi pour les intérêts souvent contradictoires qu’il doit concilier, nécessite pour son organisation des règles de jeu pertinentes qui doivent être actualisées ou renouvelés en permanence.
S’agissant du Maroc, le développement urbanistique a retenu, dès la première décennie du siècle dernier, l’attention des pouvoirs publics. Ainsi, des législations successives ont, depuis, été promulguées en la matière au fur et à mesure que le besoin se faisait sentir ou que des préoccupations nouvelles apparaissaient.
Si, globalement, des efforts louables ont été accomplis en matière d’encadrement juridique de l’urbanisation, il n’en demeure pas moins que l’état des lieux de l’urbanisme, dans ses multiples facettes, fait présentement ressortir une réalité urbaine de plus en plus étriquée, dont les premiers signes se sont manifestement fait remarquer dès le début des années 1970. A partir de cette date, la réflexion sur les besoins de réforme du droit marocain de l’urbanisme commence à faire son chemin et des tendances se sont, en effet, dessinées.
Afin d’envisager l’avenir avec plus de visibilité et d’assurance, il importe de passer en revue les étapes parcourues, ces dernières décennies, par les pouvoirs publics en matière de législation relative à l’urbanisme afin de mieux saisir les raisons ayant présidé aux réformes successives adoptées ou restées en état de projet, et d’essayer d’en tirer tous les enseignements qui s’imposent.
Si l’on se limite aux 25 dernières années, quatre étapes importantes sont à souligner en matière de réflexion sur la réforme du cadre juridique régissant l’urbanisme dans notre pays et qu’il importe d’examiner avant de se questionner sur l’avenir :
* La réflexion engagée dès les années 1980 ;
* Le projet de loi n°42-00 proposé en 2000;
* Les réformes partielles de l’année 2003 ;
* Le projet de loi n°04-04 proposé en 2004.
I - La réflexion engagée dès les années 1980
Au cours de la décennie 1980, un sérieux travail de réflexion a été engagé au sujet de l’urbanisme au Maroc et les perspectives de réforme du dispositif législatif et réglementaire le régissant, dépassant les thèmes classiques consacrés par la législation des années 1950, en l’occurrence les dahirs de 1952 et 1953, relatifs respectivement à l’urbanisme et aux lotissements et morcellements. Cet effort de réflexion a, en effet, porté également sur des thèmes nouveaux tels que les questions d’ordre foncier et les autres modes d’aménagement dont l’aménagement concerté.
Si, suite à cet effort, la loi n°12.90 et la loi n°25.90 ont vu le jour en 1992, les projets de textes relatifs aux zones d’aménagement concerté et à l’institution d’un droit de préemption au profit des personnes publiques n’ont, par contre, pas connu le même sort. Ces derniers n’ont pas dépassé le stade du conseil de gouvernement pour le dernier et les consultations interministérielles pour le premier. Raison en est qu’au niveau du gouvernement, l’opportunité et les objectifs visés par ces projets n’étaient pas à cette époque partagés, et ce, malgré leur importance dans le dénouement des problèmes liés à l’aménagement foncier et à la mutualisation des approches et des pratiques des différents intervenants dans le domaine de l’urbanisme.
En effet, ces nouvelles préoccupations n’étaient pas très bien saisies par tous les départements concernés d’une part, et le courant du libéralisme qui soufflait alors sur le pays n’était pas pour faciliter la tâche, d’autre part. La priorité était donc pour le rétablissement des équilibres fondamentaux conformément aux recommandations des institutions financières internationales.
Ainsi, les grands principes préconisés déjà par les premiers textes du protectorat ont été, de nouveau, reconduits avec certaines améliorations non négligeables (planification urbaine, permis de construire, lotissement…) et ayant un impact certain sur le terrain.
Il ne faudrait pas aussi oublier les textes législatifs pris à l’initiative du ministère de l’intérieur en tant que tel, à savoir les dahirs portant loi relatifs au schéma directeur d’aménagement urbain et à l’agence urbaine de Casablanca ainsi que celui relatif aux édifices de culte musulman, tous édictés en 1984.
Néanmoins, l’urbanisation pressante et la réalité rebelle que connaît notre pays ne semblent pas trouver de remède dans les nouvelles lois et surtout telles qu’elles sont appliquées et dans les limites des moyens visiblement modestes dont disposent l’Etat et les collectivités locales.
En matière de répartitions des compétences, les changements opérés sont sans grande importance, sachant que le transfert des pouvoirs en matière d’urbanisme, au profit des collectivités locales découle plutôt de la charte communale de 1976, transfert considéré, d’ailleurs à l’époque, audacieux voire prématuré.
L’évaluation de l’application des dispositions des textes législatifs et réglementaires réalisées à partir de 1997 a, en effet, révélé de grands dysfonctionnements, des lacunes et des besoins nouveaux en matière de réglementation eu égard aux nouvelles préoccupations apparues dans notre pays. Ce constat montre notamment ce qui suit :
- Le Maroc ne cesse de connaître une réalité urbaine caractérisée par un développement à deux vitesses : secteurs de développement dits « réglementaires » et secteurs de développement dits « non réglementaires » échappant à toute règle d’urbanisme.
- Le peu d’impact qu’ont les outils de planification urbaine sur l’organisation du développement des villes et des agglomérations rurales a mis en exergue des problèmes ayant trait :
* aux instruments de planification eux-mêmes ;
* à l’absence de moyens de mise en œuvre desdits instruments ;
* à la mobilisation des sols urbains.
- La réglementation de l’urbanisme, trop ambitieuse dans sa globalité, creuse le fossé existant entre les secteurs réglementaires et les secteurs non réglementaires ;
- Les documents de planification urbaine brillent par leur inadéquation et leur inapplication.
- La rigidité de la réglementation et sa lourdeur commencent à constituer un sérieux obstacle pour le développement de l’investissement (problèmes d’adaptabilité des instruments) et favorisent le développement du secteur informel ;
- La prolifération de l’habitat insalubre met l’Etat et les collectivités locales en difficulté en raison de l’absence d’instruments appropriés et de moyens financiers nécessaires.
- Les tissus anciens se dégradent pour défaut d'entretien et menacent ruine ; d'autres tissus moins anciens ont connu le même sort à cause de la spéculation foncière ainsi que de la fraude et de l'escroquerie en matière d'équipement et de construction ;
- Les villes ne sont pas gérées d’une manière homogène et coordonnée.
Cette évaluation a également révélé que les lois et les règlements en vigueur étaient, en fait, des règles conçues pour une urbanisation lente et, par conséquent, sensées permettre à l’administration de disposer du temps suffisant et des moyens nécessaires pour travailler avec précision et parvenir à un objectif idéal.
Or, la situation prévalant dans notre pays exige la mise en place d’un dispositif juridique subséquent qui, tout en permettant d’anticiper sur des besoins générés par une urbanisation pressante et en garantissant une bonne rapidité d’intervention en rapport avec celle-ci, privilégie le traitement des aspects les plus importants et qui aide à agir sur tous les plans avec la célérité nécessaire.
En réaction à cette situation de plus en plus préoccupante, une refonte globale de la législation relative à l’urbanisme, en l’occurrence, le projet de loi n°42.00, a été préparée en 2000 sous l’égide du gouvernement de l’alternance.
II- Projet de loi n°42-00
La refonte proposée visait, outre l’objectif d’unification de la législation applicable à l’ensemble de l’espace national, sans aucune distinction entre les zones urbaines et les zones rurales les objectifs ci-après :
- L’introduction de plus de souplesse dans les dispositions des textes législatifs et réglementaires pour tenir compte des spécificités locales et régionales ainsi que des projets ;
- La révision du système de planification urbaine ;
- La prise en compte de la préoccupation du développement durable ;
- L’institution des bases d’un urbanisme de concertation ;
- La levée des obstacles fonciers et financiers devant le développement urbain ;
- La simplification des procédures et des circuits administratifs ;
- La révision du régime applicable aux autorisations de lotir, de construire et de créer des groupes d’habitations ;
- L’encouragement des investissements ;
- La maîtrise du mouvement de la construction (suivi, contrôle et répression) ;
- La définition des responsabilités et la répartition des rôles entre les différents intervenants en matière de gestion urbaine ;
- L’intégration des zones et constructions non réglementaires dans les tissus urbains.
Passant de la modification des deux principales lois en vigueur à la proposition d’une refonte globale de la législation unifiant tous les textes en vigueur, y compris celui applicable aux agglomérations rurales, l’administration a cru mettre, enfin, un terme aux hésitations et aux errements du passé.
Le projet de loi n°42.00, né d’un travail d’étude et d’une large concertation sans précédent, associant, élus, professionnels, administrations et universitaires, et qui a innové à plus d’un titre, présentait néanmoins, à notre avis, trois lacunes majeures :
- Le système de planification qu’il propose semble nécessiter encore une recherche plus approfondie et qui tiendra compte des impératifs du terrain ;
- Tout en proposant une contribution aux coûts de l’urbanisation, il ne pouvait pas, prétendre au caractère viable de cette mesure, car n’ayant pas pris en considération que le système et les charges fiscaux dans notre pays font déjà l’objet de reproches de la part des acteurs économiques et se trouvent, de ce fait, en cours de refonte ;
- Il ne s’est pas suffisamment prononcé sur l’incontournable aspect du foncier, et a ignoré les opérations d’aménagement autres que les lotissements et les groupes d’habitations.
Malgré les efforts déployés pour le faire adopter, ce projet de loi n’a cependant pas abouti, car un nombre considérablement important de projets de textes jugés prioritaires étaient simultanément versés dans le circuit officiel d’approbation.
En effet, ce projet était proposé au moment où d’autres textes stratégiques, telle que la nouvelle charte communale, étaient soumis au gouvernement. Certaines dispositions de ce projet de charte, lorsqu’il était en cours de discussion, ont même fait l’objet de discorde avec les services de certains départements ministériels.
L’opportunité de présenter la refonte d’une loi, moins de 10 ans après sa promulgation, au lieu de modifications partielles ciblées seulement, a été également soulevée.
Il faudrait, en dernier lieu signaler qu’un autre projet intitulé « projet de loi sur le partenariat et l’action solidaire pour la lutte contre l’habitat insalubre » se trouvait également versé dans la procédure d’approbation par le Secrétariat d’Etat à l’habitat. Ce projet présentait certains recoupements avec le projet de loi précité n°42.00, ce qui n’a pas manqué aussi de soulever la question de priorité : lequel des deux projets devrait être considéré comme prioritaire ?
De même qu’une divergence de vue, entre les services de l’habitat et ceux chargés de l’urbanisme, sur certains points dudit projet, a été enregistrée, les domaines de l’urbanisme et de l’habitat n’étant pas du même avis compte tenu de leurs objectifs respectifs parfois difficilement conciliables.
Si le projet présenté par le Secrétariat d’Etat à l’habitat a connu le même sort que celui proposé par le département chargé de l’urbanisme, il n’en demeure pas moins que quatre autres projets (3 projets de loi et un projet de décret) initiés par le département de l’habitat ont connu une issue heureuse, et ce, grâce à la collaboration des services du Secrétariat Général du Gouvernement et à l’implication du ministère de la justice intéressé par le foncier, à savoir les projets de lois relatifs au statut de la copropriété des immeubles bâtis, à la vente en l’état futur d’achèvement et à la location accession ainsi que le projet de décret instituant un conseil national d’habitat.
III- Réformes de l’année 2003
Suite à la redéfinition, en 2003, d’une nouvelle stratégie d’action des pouvoirs publics en matière d’urbanisme et d’habitat, de nouvelles priorités ont émergé, dont l’accélération de la production du logement social et la lutte contre l’habitat insalubre, et pour activer les réformes nécessaires, le projet de refonte précité a laissé place à des modifications ponctuelles et ciblées, devant résoudre les problèmes précis qui se posent avec acuité au secteur de l’habitat.
Ainsi, pour améliorer le plus rapidement possible l’environnement juridique d’une production soutenue du logement, s’est- il avéré nécessaire de parer au plus urgent et de procéder à un certain nombre de réformes partielles à court et à moyen terme, en particulier, des lois n°12.90 et n°25.90. Il va sans dire que ces projets de modifications partielles se sont inspirés, dans une large mesure, des dispositions proposées dans le projet de loi n°42.00.
Ainsi, les réformes partielles (1) proposées ont-elles notamment pour objectifs :
- L’introduction de plus de souplesse dans les dispositions des textes législatifs et réglementaires pour tenir compte des spécificités du milieu et de la réalité plurielle de notre pays ;
- L’institution de mécanismes d’adaptation des textes législatifs et réglementaires ;
- La révision du système de planification urbaine ;
- L’institution des bases d’un urbanisme de concertation ;
- La levée des obstacles fonciers et financiers devant le développement urbain ;
- La simplification des procédures et des circuits administratifs ;
- La révision du régime applicable aux autorisations de lotir, de construire et de créer des groupes d’habitations ;
- L’encouragement des investissements ;
- La maîtrise du mouvement de la construction (suivi, contrôle et répression) ;
- La définition des responsabilités et la répartition des rôles entre les différents intervenants en matière de gestion urbaine ;
- L’intégration des zones et constructions non réglementaires dans les tissus urbains ;
- Le développement d’institutions spécialisées efficientes en matière de développement urbain.
Afin de répondre à des contingences ponctuelles dictées notamment par la récurrence des catastrophes naturelles et leur retombées négatives sur la sécurité des personnes et de leurs biens, les pouvoirs publics ont fait prévaloir l’option d’un projet de loi modificatif (n°04.04), dont les principes directeurs sont essentiellement axés sur la prévention.
IV. Projet de loi n°04-04
Le projet de loi n°04.04 proposé par le gouvernement en exécution des Directives Royales contenues dans le discours d’Al Hoceima, prononcé le 25 Mars 2004 et ayant fixé une date pour le dépôt d’un projet de loi sur le bureau de la chambre des représentants, répond, quant à lui, aux objectifs ci-après :
- La recherche de la sécurité de la construction ;
- La professionnalisation du secteur du bâtiment ;
- La lutte contre la construction non réglementaire et l’habitat insalubre sous toutes ses formes et la responsabilisation de tous les intervenants ;
- La garantie d’une offre suffisante d’habitat social à faible (VIT) ;
- La simplification et la rationalisation des procédures d’autorisation de lotir et de construire ainsi que la clarification des rôles des différents intervenants.
Ce projet ne prétend pas constituer une réforme globale de la législation relative à l’urbanisme, mais seulement un projet intermédiaire modifiant et complétant les lois n°s 12.90 et 25.90 susvisées et remplaçant le dahir du 25 juin 1960 relatif au développement des agglomérations rurales.
Ledit projet, qui constitue un des trois piliers de la stratégie de lutte contre l’habitat non réglementaire et l’habitat insalubre, se trouve actuellement en discussion au sein de la chambre des représentants et ce, depuis mai 2004 suivant un rythme manifestement très lent.
Le fait que ce projet soit versé dans le circuit des procédures avait donné à l’administration un espoir de le voir sortir dans un délai assez court. Il n’en est rien et cela met plus particulièrement notre département dans une situation de manque de visibilité pour le reste de son travail.
Il est à signaler que ce projet a suscité certaines appréhensions de la part des élus et notamment au sujet des questions suivantes :
- Les acquis de la décentralisation ;
- L’incitation de l’investissement ;
- Le développement du milieu rural ;
- L’aggravation du dispositif juridique de contrôle et de répression des infractions.
Par ailleurs, ce projet a relancé un débat récurent, en l’occurrence, celui portant sur l’intervention des différents professionnels en matière de construction et de lotissement ainsi que sur les rapports entre eux.
Actuellement, et face à une demande réitérée notamment des parlementaires, les pouvoirs publics sont appelés à préparer, et sur de nouvelles bases, un projet de réforme globale de la législation en vigueur, réforme devant, à terme, déboucher sur un véritable « code de l’urbanisme » à l’instar de celui que connaissent plusieurs pays occidentaux. A cette occasion et en quête de la visibilité nécessaire, abstraction faite de la forme que prendrait ce code, nous devons nous interroger sur un certain nombre de questions tant le contenu de ce projet que la démarche à suivre.
V. Questionnements sur l’avenir
En premier lieu, nous devons nous demander dans quel sens le contexte juridique marocain, a évolué depuis la réflexion menée pour l’élaboration du projet de loi susvisée n°42.00.Un regard préliminaire sur ces cinq dernières années nous permet de souligner que sept données majeures seulement méritent, à notre avis, d’être soulignées :
- L’institution du conseil supérieur de l’aménagement du territoire et l’adoption d’une charte et du schéma national d’aménagement du territoire ;
- La parution d’une lettre Royale sur la gestion déconcentrée de l’investissement en 2002 et ses effets bénéfiques à plusieurs niveaux ;
- La promulgation d’une nouvelle charte communale qui, contrairement aux attentes, n’a pas révolutionné le domaine de la décentralisation et en particulier en ce qui concerne l’urbanisme. A l’exception de la suppression du contrôle a priori, qui, d’ailleurs, ne s’appliquait guère, et de la révision non féconde du statut des grandes communes urbaines, le domaine de l’urbanisme n’est pas touché ;
- L’adoption d’une approche globale en matière d’habitat : mesures rigoureuses à l’encontre de la construction non réglementaire et de l’habitat insalubre, production massive d’habitat social et facilités et simplifications diverses ;
- La parution d’un règlement parasismique applicable à l’ensemble du territoire national ;
- L’élargissement du champ d’application de la règle de l’urbanisme, en application du projet de loi n°04-04, dans le but de mettre fin aux zones de non droit, et par là même assurer la sécurité de la construction (2).
En second lieu, et au niveau des études, a-t-on enregistré un avancement suffisant à même d’enrichir les projets qui se trouvent actuellement dans le pipe ? A ce sujet, il convient de souligner que les projets en souffrance relatifs à l’aménagement concerté et au droit de préemption ne sont pas confortés par aucune étude ou pratique édifiante.
- Sur le plan de la décentralisation les projets de textes proposés se contredisent et sont, en tout cas, en deçà de ce à quoi peut prétendre un élu. Si le processus de décentralisation est irréversible et universel, quelles seraient les garanties pour le dépassement de la situation catastrophique actuelle ?
- Comment peut-on concilier deux démarches, (économique et sociale) en matière d’habitat et d’urbanisme afin que la réduction des normes n’ait pas un impact négatif sur le logement, le quartier et la ville ?
- Comment réagir par apport aux attentes de certains professionnels tels que les bureaux d’études et les entrepreneurs ?
- Le rôle à jouer par les agences urbaines dans le domaine de la gestion urbaine reste à clarifier.
- Qu’en est-il des pratiques de l’urbanisme à l’heure actuelle ? A ce niveau les initiatives tant publiques que privées se trouvent confrontés sur le terrain à une réalité telle que si elles n’étaient pas persévérantes, elles s’abstiendraient dans bien des cas.
En effet, la réalité rencontrée est loin d’être favorable à l’application de certaines normes juridiques. Si des adaptations n’ont pas été permises par des circulaires, un nombre considérable de projets vitaux pour le développement économique et social du pays n’auraient pas vu le jour. C’est ainsi que des dérogations ont été données au profit des projets d’investissement, et des zones d’aménagement progressif ont été autorisées en marge de la loi.
Cette manière de faire, bien que tolérée par les responsables, ne fait pas l’unanimité même au sein de l’administration, ce qui ne manque pas d’embarrasser dans bien des cas. D’où la nécessité et l’urgence d’une mise à niveau de notre législation.
Il va de soi que cette mise à niveau ne sera pas aisée si l’on sait que le domaine de l’urbanisme interfère avec d’autres et qui sont eux aussi en cours de débat (fiscalité, décentralisation…).
En troisième lieu, se posent les questions suivantes portant sur le contenu du projet de code :
- Sur quels thèmes doit porter ce projet de loi ?
- Doit-il couvrir tous les thèmes qu’embrasse l’urbanisme ?
- Disposons-nous de toutes les études de recherches permettant d’aborder l’ensemble de ces questions et notamment pour le traitement des tissus anciens ?
- Quel sort réserver aux dahirs de 1917 et 1938 relatifs respectivement aux associations syndicales de propriétaires urbains et de propriétaires de lotissements, tombés en désuétude ?
Enfin, se pose la question de savoir si les régimes spéciaux en vigueur, tels que les textes relatifs à Casablanca et les édifices de culte musulman, doivent être reconduits ou non.
Telle est la situation comme elle est perçue par l’administration et qui nous interpelle tous à œuvrer, sans plus tarder, à une réforme globale consensuelle, aussi réaliste que réalisable, qui devrait tenir compte de plusieurs impératifs aussi importants les uns que les autres, liés tant aux facteurs endogènes qu’exogènes, et qui puisse effectivement tirer notre société vers le haut.
Abstraction faite de l’impératif de la mise à niveau de notre droit interne pour se préparer à la mondialisation dont l’avènement est de plus en plus imminent, doivent être également prises en considération, dans le cadre de la réforme escomptée, les préoccupations que font émerger les mutations du contexte social, économique et spatial, tels que l’aménagement du territoire, le développement durable, la prévention des risques, la décentralisation/déconcentration, les exigences des catégories sociales à besoins spécifiques, l’encouragement de l’investissement, l’introduction des principes d’équité et de justice foncière et le renforcement de l’Etat de droit.
(1) - Projet de loi modifiant la loi n°12-90 relative à l’urbanisme ;
- Projet de loi modifiant la loi n°25-90 relative aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements ;
- Projet de loi édictant les mesures transitoires pour la régularisation des zones et constructions non réglementaires ;
- Projet de loi édictant des mesures provisoires en vue de l’encouragement des projets de développement d’intérêt économique et social certain.
(2) Cela mettrait fin au flou engendré par la parution de la loi n°12-90 conjuguée au découpage administratif en 1992 avec l’adoption d’un nouveau critère pour l’application de la loi. Un critère démographique est proposé : communes de population supérieure, égale ou inférieure à 25.000 habitants et abandon du critère administratif (urbain ou rural) ainsi que le concept d’agglomération, utilisés jusqu’à ce jour. Si le principe est l’application de la loi n°12.90 et l’exception celle du projet de loi n°04-04 (son titre III), en nombre, les communes de moins de 25.000 habitants dépassent de loin celles supérieures à ce chiffre ; Mais la population cible de chaque régime me semble a priori identique sinon plus grande pour l’application de la loi n°12.90.