La dérogation en matière d'urbanisme au Maroc : Evaluation
Sommaire
- Introduction
- Sur le plan urbanistique
1- L’impact sur les options d’aménagement
2- L’impact sur le paysage urbain
- Sur le plan socio économique
- Entraves et difficultés rencontrées pour l'application de la circulaire
- Recommandations
La commission de dérogation constitue une action traduisant la volonté gouvernementale de promouvoir l’investissement et d’assouplir aussi bien les procédures administratives que les réglementations en vigueur.
Dans ce sens et depuis février 1999, a été crée la commission Ad Hoc par la lettre circulaire n°254, instituant pour la première fois la procédure de dérogation en l’inscrivant dans un cadre de transparence afin de débloquer les dossiers de projet d’investissement en souffrance, le plus souvent, à cause de l’incompatibilité avec les dispositions des documents d’urbanisme en vigueur. Cette circulaire a permis d’introduire des facilités dans les procédures d’obtention de l’autorisation de construire et par conséquent un optimisme évident chez les investisseurs. Mais il n’en reste pas moins que la circulaire en question présentait quelques lacunes au même titre que la circulaire n°622 du 08 mai 2001 là modifiant. C’est ainsi que survient la circulaire interministérielle conjointe entre le Ministère de l’intérieur et le Ministère chargé de l’habitat et de l’urbanisme n°3020/27 du 14/03/2003 apportant amendement à la 622.
La circulaire 3020/27 est venue pour renforcer le rôle de l’administration au niveau local et régional, et d’appuyer la politique de décentralisation, de proximité et de souplesse en matière de gestion des projets d’investissement.
Suite à cette circulaire, il a été instauré la commission de concertation présidé par les Walis des régions. Cette commission s’est assignée pour mission l’examen des projets d’investissement et la mise en oeuvre des moyens pour garantir l’aboutissement de ces projets en outrepassant les lourdeurs administratives et les textes réglementaires découlant des documents d’urbanisme, et ce en présence de tous les intervenants concernés. Aussi, des délais suffisant ont-ils été accordés aux pétitionnaires, soit 6 mois de plus par rapport à la circulaire 622 pour garantir ainsi, la réalisation des projets et combattre toute forme de spéculation.
Depuis l’instauration de la circulaire 3020/27, 1779* projets ont été examiné dont 56,32% ont reçu l’accord de principe, devant générer un investissement estimé à 32.129.962.671,00 MDHS et permettant ainsi la valorisation d’une assiette foncière de plus de 10.057 hectares.
Les dérogations accordées concernent essentiellement les changements de zonages prévus par les documents d’urbanisme avec un taux de 53%, suivi du changement de COS ou de CUS avec un taux de 38% ; quant au nombre de projets situés dans des zones non couvertes par un document d’urbanisme il reste relativement faible.
Par nature de projets, l’immobilier a constitué le secteur le plus concerné par la dérogation avec 476 projets soit un taux de 47,52% et seulement 392 projets a concerné les secteurs économiquement porteurs d’emplois durable et capable de renforcer le tissu productif comme le tourisme avec 257 projets, soit 25,64% et l’industrie 135 projets, soit 13,47%.
Sans nul doute, la commission de dérogation a contribué d’une manière remarquable au déblocage des projets en souffrance et insufflé une certaine dynamique à l’investissement. Néanmoins, les projets dérogés ne répondent pas aux objectifs escomptés par la circulaire étant donné qu’une grande majorité des investisseurs dont les projets ont bénéficiée de dérogations n’ont malheureusement pas entamé les travaux de construction dans les délais stipulés par la lettre circulaire. (Source : Bilan n°6 d’évaluation de la 3020/27 établit par la Direction de l'Urbanisme.)
En outre, si les raisons qui plaident à la faveur de la facilitation des investissements sont multiples et légitimes telles la résorption du chômage par la création de l’emploi, la relance de l’activité économique, l’application de la circulaire de dérogation a eu un impact mitigé sur les villes tant au niveau urbanistique qu’au niveau économique.
Sur le plan urbanistique :
1- L’impact sur les options d’aménagement :
Si les documents d’urbanisme sont conçus dans le cadre d’une vision globale tenant compte des facteurs socio économiques spatiaux et environnementaux à des échéances déterminées, les projets de dérogation sont cependant, étudiés d’une manière ponctuelle et indépendante provoquant des discontinuités spatiales et des incohérences urbaines mettant en échec les options d’aménagement. Ces projets témoignent ainsi, d’un mode de production urbain localisé privilégiant le coup par coup et s’inscrivant dans une vision de court terme.
L’impact sur les options d’aménagement prend différentes formes, dont les principales se présentent comme suit :
a –la perturbation du processus d’urbanisme normal de certaines villes ou centres. En effet, certains projets ont été dérogés sur des zones périphériques non couvertes par des document d’urbanisme bien que ces derniers projettent des espaces urbanisables importants. Ces projets ont pris, dans certains cas une ampleur considérable sous forme de véritables centres urbains, mais dépourvus d’équipements d’accompagnement. Créant ainsi, un mitage de l’espace rural et une discontinuité urbaine.
b- Impact négatif sur l’environnement : ceci s’est traduit par la réalisation des projets sur les zones agricole intensive, ceinture verte, réserves naturelles ou zones de boisement , prévues par les documents d’urbanisme sans même tenir compte de leurs impacts sur l’environnement et le paysage naturel et particulièrement sur la nappe phréatique. Ce qui remet en cause les orientations de ces documents , et la vocation de ces zones.
c- Surdensification des secteurs de ville : Un nombre important de projets a été dérogé par rapport à la vocation des secteurs ou zoning prévues par les documents d’urbanisme, ou des zones de faible densités ont été transformées en zones d’immeubles créant des secteurs dense. Ceci a engendré une surexploitation des infrastructures conçues initialement à une densité plus faible (voirie, réseau d’assainissement, équipements…) ;
d- Dévalorisation du patrimoine historique de certaines villes : Certains projets dérogés par rapport aux servitudes de protection des murailles et monuments historiques classés dévalorisant le patrimoine en question où complètement caché de grandes parties des murailles et des monuments. En plus, étant conçus sans souci d’intégration dans les tissus traditionnels sensibles ils ont défiguré le patrimoine architectural ;
e- Elimination des espaces réservés aux équipements publics (sanitaires, éducatifs, culturel…) : En effet, les projets dérogés n’ont pas épargné les équipements publics au profit de projets d’habitations, créant ainsi, un déséquilibre en matière de desserte de la population en équipement publics et une incompatibilité entre les besoins initiaux prévus par les documents d’urbanisme et ceux générés par les dérogations.
2- L’impact sur le paysage urbain :
Les volets concernant la qualité urbanistique, esthétique et architecturale sont rarement discutés et imposés par la commission de dérogation. En effet, il a été constaté que:
a- Projets présentés à la commission de dérogation ont concerné des opérations de surélévations sans tenir compte des proportions architecturales, des dispositions techniques et de salubrités (largeur de façade, dimensions des cours, minimum parcellaire, prospect…).Ce qui engendre en plus de la surdensification des tissus, un désordre, une disharmonie au niveau des hauteurs et une incohérence urbanistique et architecturale en contradiction avec les options d’aménagement initiales (cas des axes urbains de la plupart des villes).
- Le changement de zonage, qui concerne des projets ayants reçu l'accord de principe, est une action qui, malgré toute la vigilance adoptée par la commission de dérogation, à la longue peut avoir un impact négatif sur l'équilibre urbanistique des agglomérations. En effet, le changement de zonage porte préjudice au droit des tiers, d'une part et singularise les efforts qui ont été entrepris pour dégager un consensus, quelquefois au prix d'une large concertation autour des documents d'Urbanisme homologués, d'autre part;
- L'examen des demandes de surélévations ne répondant pas aux principes directeurs et aux normes suscités risque de porter atteinte à l'économie générale du Plan d'aménagement et par conséquents mettre en échec l'effort d'équipement et d'embellissement mené par les collectivités concernées (élargissement des voies, travaux d'aménagement extérieurs, ordonnancement architectural…);
b- les emplacements réservés aux places publiques et espaces verts sont aussi sujets à des dérogations ce qui a engendré des villes ou les espaces libres bétonnés se font de plus en plus rares. Cette occupation de l’espace public touche directement le droit et les libertés de la population à bénéficier d’un environnement meilleur et d’une qualité de vie citoyenne ;
c- Bien que le côté esthétique reste subjectif, la plupart des projets sont d’une qualité architecturale et urbanistique en deçà de la qualité escomptée notamment quand il s’agit de projets de grande ampleur ou situés sur des emplacements stratégiques de la ville ;
d- Amnistie des infractions urbaines : la dérogation est devenue un moyen régulateur des infractions urbanistiques notamment, la régularisation des surélévation réalisées en infraction par rapport aux dispositions des documents d’urbanisme ;
e- l’absence d’étude d’impact urbain préalable fait du projet dérogé un « antécédent urbain » qui se propage en tâche d’huile aux autres secteurs de la ville créant parfois des injustices sociales.
Au regard de ce qui précède l’application de la procédure dérogatoire a eu des conséquences néfastes sur le paysage urbain voir même rural d’une manière générale et sur les documents d’urbanisme en particulier qui ont perdu toute leur force de loi et se sont réduit à de simples documents consultatifs créant ainsi une situation paradoxale ou l’exception a primé sur la règle.
Sur le plan socio économique :
L’impact de la dérogation sur le plan socio économique reste très discutable. En effet, il a été constaté que :
a- La plus part des projets sont à caractère immobilier générant des emplois plutôt saisonniers. Sachant qu’une bonne partie des projets restent ponctuels et de moindre importance ;
b- Peu de projets dérogés est considéré comme porteurs d’emplois durables et capables de renforcer le tissu économique de la ville. Ces projets concernent essentiellement le secteur du tourisme et de l’industrie ;
c- L’incitation à l’investissement visée par la circulaire de dérogation et la plus value supposée être générée par les projets dérogés est certainement temporaire voire occasionnelle en tenant compte de la situation opportuniste voir spéculative créée par la dite circulaire sujette à des interprétations diverses. Ceci se manifeste par :
- Des projets de dérogations se localisant dans des espaces à faible valeur foncière notamment des espaces …… ou périphériques ouvrant le champ à des spéculations ;
- L’impact sur le paysage urbain notamment dans les cas touchant le patrimoine historique créant une situation irréversible mettant en péril le potentiel touristique de la ville et par conséquent son potentiel économique majeur ;
- Des promoteurs ne se manifestant qu’occasionnellement pour des projets de dérogation qui par conséquent sont moins impliqués dans le système économique productif organisé ;
- Les terrains supports de certains projets sont soit non immatriculés soit que leur acquisitions est subordonnée à une procédure administrative très lente (cas de terrains domaniaux ou collectifs). De même la lenteur administrative liée à l'immatriculation des terrains constitue un handicap à l'investissement.
d- La contrepartie économique ou sociale reste très relative et ne reflète pas les chiffres annoncés initialement en terme d’emploi à créer et des montants d’investissement à engager souvent surestimés
e- Les projets dérogés n’ont pas pu favorisé la régulation de la dynamique économique. En effet, les prix de l’immobilier entre autres, ont peu varié voire même flambé dans certains secteurs, et ce au profit uniquement de l’investisseur.
Ainsi, l’impact de la circulaire de dérogation sur la dynamique économique peut être considéré comme très relatif vu les délais court de son application. Toujours est-il que la non application de ladite circulaire aurait-elle le même impact ? Est ce que le nombre d’emplois et les montants d’investissement engagés justifieraient-ils de sacrifier la qualité de vie dans nos villes ?
Entraves et difficultés rencontrées pour l'application de la circulaire :
L’application de la circulaire est actuellement sujet à beaucoup de questionnement liés notamment à son fonctionnement et les critères de choix des projets. Les difficultés de son application se résument comme suit :
- L’absence de procédure juridique adéquate pour l’intégration des dérogations accordées au niveaux des documents d’urbanisme, notamment ceux qui sont homologués ;
- La circulaire ne définit pas les principaux critères pour qualifier un projet d’investissement ;
- Aucun projet n’a fait objet d’étude d’impact sur l’environnement naturel ou urbain ;
- Les projets ayant bénéficié d’une dérogation présentent rarement une plus value pour la ville comme stipulé par la lettre circulaire ;
- La plupart des assiettes foncières des projets de dérogation ne sont pas assainies entravant leur mise en œuvre ;
- Certains projets jugés méritant la dérogation grâce à leur ampleur et importance change radicalement de programme par rapport aux projets dérogés ;
- Souvent un même projet est étudié à maintes reprises par différentes commissions de dérogation bénéficiant ainsi de dérogation en cascade (1ère dérogation R+4, 2ème dérogation R+6…..), et ce sans tenir compte des dispositions techniques architecturales, hygiénique…
- Le taux de réalisation des projets dérogés est assez faible ;
- Les dossiers soumis à la commission de concertation sont toujours incomplets ce qui engendre un manque d’appréciation lors de leur examen, des retards ou des situations de blocages ;
Recommandations :
Si la commission de dérogation peut être considérée comme une solution pour surpasser la rigidité des documents d’urbanisme, son fonctionnement reste sujet à beaucoup de controverses, certes, palpables sur le terrain .
La tendance actuelle vers l’uniformisation du paysage urbain, ou même les éléments de compositions urbaines les plus élémentaires tels les espaces publics sont quasiment bannis au seul profit de l’investisseur reste en contradiction fondamentale avec la définition intrinsèque de la ville.
Encourager l’investissement dans la ville est certainement vital, mais promouvoir l’investissement pour la ville serait à même de garantir son développement socio économique durable. Ceci, suppose le respect de quatre dimensions fondamentales :
- La qualité de vie;
- L’équité sociale;
- Le patrimoine historique;
- Le patrimoine naturel .
Cet objectif ne peut être atteint que si la réflexion est focalisée , lors de l’examen des projets de dérogation, sur ces différentes composantes de la ville dans le cadre d’une vision globale en favorisant son unité dans le respect de l’équité sociale. L’investissement serait, par conséquent, garantit d’une manière durable.
La commission de dérogation deviendrait ainsi, un champ de débat et de réflexion sur la ville tenant compte, aussi bien de la composante sociale qu’économique.
Atteindre ces objectifs serait possible, si des réajustements de la circulaire de dérogation sont effectués, et ce à différents niveaux :
- 1er niveau : Introduction de la procédure de dérogation dans les textes juridiques réglementaires :
- En définissant ainsi les circuits et procédures d’application, ce qui lui donnerait une force de lois et une crédibilité vis-à-vis des autres partenaires et intervenants dans le domaine de l’urbanisme.
- La dérogation doit être nominative ;
- Réviser certaines dispositions réglementaires pour que la notion d'investissement devienne une option défendue par tous les services et éviter ainsi le parallélisme des lois.
- 2ème niveau : intervention au niveau des documents d’urbanisme :
- Simplification des procédures d’élaboration des documents d’urbanisme : Bien que ces procédures offrent la possibilité d’une manière plus approfondie sur la ville en garantissant une large concertation entre tous les intervenants elles sont souvent longues et complexes. Leur révisions s’impose ainsi, à même de permettre l’élaboration des documents d’urbanisme dans des délais courts.
- Introduction de procédures réglementaires d’adaptation et de réajustement des documents d’urbanisme, et ce afin de pouvoir effectuer des réajustements ou mises à jour de ces derniers dans un cadre réglementaire sous forme d’études sectorielles dans des délais courts à chaque fois que la nécessité est exprimée notamment, suite aux demandes de dérogations. Toujours est-il que ces documents doivent justifier de telles demandes.
- 3ème niveau : réajustement des travaux de la commission de dérogation : Afin de recadrer les travaux de la commission, éviter les divergences d’interprétation et garantir un seuil d’efficacité et de réussite de cette procédure il est nécessaire de procéder à :
-La mise en place d’un comité technique de présélection des dossiers de projets à soumettre à la commission de dérogation.
- L’établissement de paramètres et normes nationales pour identifier et classer les projets d'investissement, tout en prenant en compte les spécificités régionales et locales.
- Mettre en application effective l'article 19 de la loi 25-90
- La mise en place d’un comité de suivi de réalisation des projets autorisés par voie de dérogation.
- Imposer une étude d’impact urbanistique et environnementale préalable, à la charge du pétitionnaire, pouvant être assimilée à une «étude sectorielle » ;
- Imposer certaines limites à ne pas surpasser telles la vocation des secteurs prévus par les documents d’urbanisme homologués et les dispositions techniques, architecturales et de salubrité…(vis-à-vis, surface de cours, prospect..), le respect des espaces verts et lieux publics ;
- La mise en place d’un comité d’évaluation quantitative et qualitative périodique de tous les projets examinés dans le cadre de la commission de dérogation ;
- Appliquer le principe de l’équité foncière (cession gratuite des terrains, constructions des équipements d’intérêt général, aménagement des espaces libres, construction de logement sociaux etc.) ;
- La refonte de la procédure de l'immatriculation foncière pour la rendre plus souple et plus rapide.