Synthèse de l'étude d'impact du dahir khalifien
sur l'urbanisation dans le Nord du Maroc
I - Introduction :
Parmi les séquelles dont le Maroc a hérité de la période coloniale, figure la question foncière de manière générale, et plus particulièrement celle relative au foncier dans la zone Nord (ex- protectorat espagnol).
Les cinq décennies passées n'ont pas suffit pour résorber définitivement ce problème. Au contraire, les évolutions survenues à trous les niveaux n'ont fait que compliqué la question foncière dans ces provinces.
Conséquence d'un processus juridico historique dont les racines remontent au début du siècle dernier, la question foncière continue à se poser avec acuité.
Sous l'effet des interventions étrangères, le territoire national a fait l'objet de divisions multiples. Ainsi :
- La zone de Tanger a été soumise au régime international (1923)
- la zone centrale a été soumise au protectorat français (1912)
- La zone Nord a été soumise au protectorat espagnol (1912)
- La zone Sud a été soumise à l'occupation espagnole.
Par conséquent, l'immatriculation des immeubles dans chacune de ces zones a obéi à un régime particulier :
- Dahir du 15 janvier 1925 pour la zone internationale de Tanger.
- Dahir du 12 août 1913 pour la zone centrale sous protectorat français
- Dahir du 11 juin 1914 pour la zone Nord sous protectorat espagnol
- Dahir de délimitation des biens Makhzen et des collectivités éthiques (2 juillet 1935) pour la zone Nord sous protectorat espagnol
- Loi du 12 décembre 1949 ^pour la zone Sud sous domination espagnole.
Au lendemain de l'indépendance, il a fallu unifier les législations. C'est la raison pour laquelle le dahir n° 1-58-100 du 31 mai 1958 a été publié, suivi -peu de temps après- par l'arrêté ministériel du 18 août 1960.
Ainsi le champ d'application du Dahir du 12 août 1913 relatif à l'immatriculation des immeubles a été pour la totalité du territoire national.
Si cette extension n'a soulevé aucune difficulté pratique au niveau de la zone de Tanger (ex statut international), la zone Nord -par contre- a présenté des entraves majeures.
Ainsi, un Décret Royal (n° 114-66 du 24 octobre 1966) a été publié (BO n° 2817 du 26 octobre 1966) ; instaurant une procédure spéciale pour les immeubles ayant fait l'objet d'immatriculation selon le dahir Khalifien du 1er juin 1914.
Cependant, un deuxième Dahir portant loi (n° 175301 du 19 septembre 1977) est venu modifier le précédent ; instaurant une procédure différente (BO n° 3188 du 5/10/1977).
Les problèmes n’ayant pas été résolus, un troisième Dahir a été promulgué sous le n° 1-89-167 en date du 9 novembre 1992 (BO n° 4184 du 06/01/1993).
Dix années après la parution au BO de ce dernier texte de loi, le constat est que le problème de la transformation des titres khalifiens en titres fonciers reste entier et la population –malgré les annonces publicitaires et la gratuité des cartes n’a pas adhéré à cette action.
Cette cascade de textes est en fait révélatrice de la persistance d’un problème de fond qui n’a jamais été entièrement résolu ; à savoir la transformation totale et définitive des TK en TF. C’est là que se situe la question centrale. Il est bien évident que les problèmes fonciers dans les provinces du Nord ne se limitent pas à cette question ; d’autres difficultés, souvent épineuses, sont présentes. Mais celles-là sont partagées avec le reste du territoire national.
Seule la question des TK fait la spécificité du Nord. Leur transformation intégrale en T.F. au cas où elle survient, ne fera que mettre les provinces du Nord au même niveau que les autres provinces du Royaume sur le plan foncier ; avec évidemment tous les autres problèmes bien connus relatifs à la multiplicité des statuts fonciers, au manque de couverture de l’immatriculation, au défaut de mise à jour de la Mappe…
1- Problèmes posés :
Bien que son objectif soit celui de l’apurement de l’assiette foncière, le Décret sus cité a, en fait, posé des problèmes notoires qui ont entravé cet apurement.
Tout abord, l’article 2 de ce Décret a suspendu tout dépôt de réquisition pour immatriculation jusqu’à une date qui devrait être fixée par le Ministère de l’Agriculture (à l’exception des réquisitions relatives au remembrement rural ou celles confirmatives d’oppositions aux délimitations d’immeubles domaniaux ou collectives).
Or, l’arrêté en question n’a vu le jour que quatre années plus tard : 14/03/1970.
Voulant préserver les droits acquis des titulaires des .K., le Décret Royal du 24/10/1966, a stipulé que les titres établis par les " registradors " depuis 10 ans et plus à la date de sa promulgation, ou qui comportent une inscription subséquente à cette date, ne peuvent faire l’objet de contestation que sur les limites de l’immeuble concerné.
Par contre, les titres ayant moins de 10 ans à la même dans (24/10/1966) et ne comportant pas d’inscription subséquente à cette date peuvent faire l’objet de contestation sur les limites et le droit même de propriété.
N’ayant précisé ni la notion de limites, ni son étendue, les oppositions ont abusé de cette "brèche" pour s’étaler sur la quasi totalité de la parcelle ; ce qui revient, dans la pratique, à une remise en cause de la propriété même.
Ceci a été durement ressenti par les titulaires des TK notamment les TK définitifs.
Par ailleurs, l’opposition sur les limites supposait que seuls les propriétaires mitoyens en avaient le droit. Or, aussi bien la pratique que l’interprétation a laissé la possibilité d’opposition à tout un chacun, même s’il n’est pas mitoyen à la propriété.
Cette mesure a tout simplement servi pour multiplier les litiges et stopper, par voie de conséquenc, le processus de transformation des TK en TF.
Dahir portant loi n° 1-75-301 du 19/09/1977 :
Ce dahir abroge les dispositions de celui du 24/10/1966 ; à l’exception du premier article qui étend le régime de l’immatriculation foncière à la zone Nord.
Il accorde un délai d’un an aux titulaires des TK pour les déposer à la conservation foncière en vue de les transformer en réquisition pour suivre la procédure prévue par le Dahir du 12/08/1913 il ajoute que cette immatriculation sera gratuite.
Les TK non déposés sont alors considérés comme de simples actes constitutifs de propriété des immeubles qui n’ont fait l’objet d’aucune procédure d’immatriculation.
Ceci sans distinction entre les TK ayant 10 ans et plus, ceux comportant une inscription subséquente et ceux qui n’ont fait l’objet que d’une première inscription.
Ainsi, les droits acquis (TK ayant plus de 10 ans ou comportant des inscriptions subséquentes et ceux qui n’ont fait l’objet que d’une première inscription.
Ainsi, les droits acquis (TK ayant plus de 10 ans ou comportant des inscriptions subséquentes) n’ont pas été pris en compte. Ce qui a soulevé de vives critiques.
Par ailleurs, rares sont les TK déposés qui ont connu un aboutissement serein vers l’établissement d’un TF. En effet, la majorité des demandes de réquisitions sont venus remplir davantage les étagères des tribunaux ; entamant des litiges qui durent plusieurs années ; voire plusieurs décennies . Ce qui a diminué considérablement l’effet escompté.
Les contestations à l’encontre de ce texte de loi (dahir du 19/09/1977) ont fini par être entendu et un nouveau texte a été promulgué le 09/11/1992.
Dahir n° 1.98.1992 promulguant la loi n°2.78 modifiant et complétant le Dahir portant loi n°1.751.301 du 19/09/1977.
Ce texte reconsolide les acquis reconnus par le Dahir de 1966 (TK ayant plus de 10 ans ou comportant une inscription subséquente au 24/10/1966)
Il définit également la notion de limite pouvant faire objet d’opposition ; tout en apportant des restrictions à ce niveau . Car seuls les riverains de l’immeuble concerné ont droit à cette opposition.
Il confirme également la gratuité de la procédure d’immatriculation tout en laissant ouvert les délais du Dépôt.
L’élaboration de cette loi a été motivée par :
- La masse des oppositions totales ou partielles reçues sur les TK transformés en réquisitions.
- Les critiques émises par les usagers détenteurs de TK.
- Le nombre important des TK détenus par les propriétaires et non soumis à la procédure d’immatriculation prévue par le Dahir du 19/09/1077.
- La volonté de réhabiliter le TK en préservant les droits des détenteurs dans la mesure où les T.K. ayant plus de 10 ans comportant une inscription subséquente ne pourront faire l’objet d’opposition que sur une portion déterminée des limites et uniquement de la part des riverains.
2- Constat actuel :
Dix années après la publication de dahir du 09/11/1992 au bulletin officiel, et malgré les avantages incontestables qu’il apporte par rapport aux dahirs précédant, il y a lieu de se demander si les effets escomptés ont été atteints.
Le tableau suivant montre la situation des TK dans les principales villes du Nord jusqu’à 1990 :
TK établis avant 1956
TK établis après 1956
TK abornés suite au décret de 1966
TK transformés en réquisitions suite au dahir de 1977
TK non abornés et non transformés en réquisitions
Nombre
Superficie
Al Hoceima
581
125
166
366
370
6277ha 26a75ca
Larache
2346
874
103
1271
2374
3401ha 59a66ca
Nador
1629
930
1331
1793
576
19157ha 60a54ca
Tanger
478
98
20
214
353
5124ha 66a54ca
Tétouan
2921
731
266
1503
1589
15203ha 23a39ca
Total
7955
2758
1886
5147
5262
49164ha 36a51ca
Sources : la conservation foncière.
Ce tableau montre que les titres khalifiens déposés pour conservation en titres fonciers suite à la publication du dahir de 1977 dépassent largement ceux déposés suite au décret de 1966, mais il est à souligner que la plupart des réquisitions après ce dahir concernaient des petites propriétés ou des terrains récupérés par l’Etat après le Dahir de la marocanisation de 1973.
Les taux modestes d’immatriculation des immeubles de la zone Nord jusqu’en 1990, démontrent l’échec des multiplient textes mis en vigueur, 38% à Tétouan par exemple (réquisitions comprises).
Les détenteurs des T.K. affichent toujours une « résistance passive » ; considérant que l’ouverture de la procédure d’immatriculation suscite des oppositions inattendues.
L’expérience vécue a montré également que ces craintes n’étaient pas sans fondements : de nombreux « chômeurs ou assimilés » se sont « professionnalisés » dans les oppositions ; exerçant ainsi un chantage systématique à l’encontre des requérants.
Les dispositions du dahir de 1992 sont venues, en fait, très tardivement. L’expérience passée (dahir de 1966 puis celui de 1977) a créé un nouveau type de rapport entre le service de la conservation foncière et l’administré.
Ainsi, le temps a-t-il travaillé contre l’intégration totale. Le problème ne se trouve plus limité à des « aménagements techniques des textes » mais il les dépasse largement pour venir se confondre avec d’autres problèmes d’ordre sociaux économiques et culturels.
II – Titres khalifiens et titres fonciers
Les titres de propriété résultant des procédures d’immatriculation instaurées par le dahir de 1913, et de celui de 1914, présentent plusieurs points de divergences. Ces divergences concernent tant les différents phases de la procédure, que les effets et portés du titre établi.
A. La phase topographique :
Le dahir de 1913, sur l’immatriculation des immeubles, définit l’opération du bornage comme étant une opération complexe, composée de trois phrases, une opération topographique, un acte de publicité et une enquête juridique. (Articles 19 et 20).
Lors de la phase topographique, le géomètre place les bornes sur le terrain tant pour délimiter le, périmètre indiqué par le requérrant que, le cas échéant, pour préciser les parties comprises dans ce périmètre qui font l’objet d’oppositions de la part de tiers.
Le géomètre dresse un plan sommaire, dit plan provisoire, qui devient définitif une fois la procédure de l’inscription achevée. Ce plan est rattaché au système de triangulation.
Dans le régime khalifien, le géomètre dresse un plan qui n’est pas précis, non rattaché au système de triangulation et sans opposition de bornes sur le terrain.
B. La purge juridique :
L’article 2 du dahir de 1913, après avoir énoncé que l’immatriculation donne lieu à l’établissement d’un titre inscrit sur le livre foncier, édicte que cette opération " annule tous titres et purge tous droits antérieurs qui n’y seraient pas mentionnés ". La même disposition est reprise à la fin de l’article 62, à propos de la portée du titre foncier qui forme le point de départ des droits réels " à l’exclusion de tous autres droits non inscrits ".
Le titre établi constitue un titre juridique nouveau, qui se suffit à lui même , qui ne se rattache à aucun passé juridique. Il est définitif et inattaquable, même si le requérant a usé de manœuvres dolosives.
Sous le régime khalifien, le titre établi et le plan y annexé n’ont pas un caractère définitif. L’article 41 du dahir de 1914 énonce dans son article 2, que « le certificat établi, tant qu’il n’est pas annulé par un jugement, fait foi contre tout titre ou document non inscrit au livre foncier ». D’ailleurs la « première inscription au registre » doit mentionner « les titres justifiant l’acquisition de l’immeuble par la personne au profit de laquelle est faite l’immatriculation » Art. 39.3° ; ce qui montre que cette inscription ne constitue pas un titre juridique se suffisant à lui-même et sans attache avec le passé.
III – Titres khalifiens et législation en matière d’urbanisme :
Les différents textes législatifs marocains relatifs à la réglementation de l’urbanisation, notamment celui relatif à l’urbanisme, et celui relatif aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements, conçoivent le développement urbain comme étant une action qui doit être menée de paire avec l’(apurement de l’assiette foncière. La prise en compte de la dimension foncière dans ces textes de loi est omniprésente.
1- Sur le plan de l’extension urbaine : La loi 25-90 relative aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements considère le dossier de demande d’autorisation comme étant « irrecevable si le terrain n’est pas immatriculé ou en cours d’immatriculation ». Elle ajoute « dans ce dernier cas (en cour d’immatriculation) pour que la demande soit acceptée, le délai fixé pour le dépôt des oppositions doit être expiré et il ne doit pas avoir été formulé d’opposition » (Art. 5). Le dossier est également irrecevable s’il ne comporte pas un plan topographique établi sur la base des points calculés du périmètre à lotir figurant au plan foncier.
Cette disposition signifie que :
- Dans le cas d’un terrain objet d’un titre khalifien, le dossier est irrecevable, car le terrain est considéré comme étant non immatriculé.
- Dans le cas d’une situation de transformation inachevée de T.K. en T.F., le dossier est également irrecevable en cas d’opposition.
Etant donné le taux faible de transformation de TK en TF, et des nombreux blocages qui surviennent au cours des procédures de transformation de TK en TF, à cause notamment des litiges et des réclamations ; ne pas accepter d’examiner les demandes d’autorisation de lotir ou de création de groupes d’habitations situées sur des terrains ne faisant pas l’objet d’un TF, reviendrait à refuser l’urbanisation de la quasi totalité des terrains objet de TK.
2- Sur un autre plan, la loi 12-90 relative à l’urbanisme, stipule que le plan d’aménagement, dans les cas où il vaut acte de cessibilité des terrains nécessaires à la réalisation d’équipements publiques, « désigne les propriétés frappées de cessibilité en mentionnant leur consistance, leur superficie et le nom des propriétaires présumés ». (Art. 29).
Les dispositions prévues par la loi n° 7-81, relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’occupation temporaire sont alors appliquées.
La même loi (12-90) stipule que les arrêtés d’alignement, qui peuvent décider de la création des voies communales, places et parkings communaux, la modification de leur tracé ou de leur largeur, valent déclaration d’utilité publique des opérations qu’ils fixent. Ils désignent les propriétaires frappées de cessibilité en mentionnant leur consistance, leur superficie et le nom des propriétaires présumés. 5Art. 32-34)
3 - Loi 18-00 relative au statut de la copropriété des immeubles bâtis, stipule que le règlement de copropriété doit obligatoirement faire l’objet, pour les immeubles immatriculés, d’un dépôt et d’un enregistrement à la conservation foncière du lieu de situation de l’immeuble.
Si l’immeuble est non immatriculé, le règlement de copropriété avec les modifications portées éventuellement sur lui est déposé au secrétariat - greffe du tribunal de première instance de la circonscription dont relève l’immeuble.
Elle édicte plus loin, un ensemble de dispositions spéciales relatives aux immeubles immatriculés. Cependant, pour les immeubles non immatriculés (donc y compris les terrains objets des TK) aucune disposition similaire n’a été prévue.
Question n°1 : Les autorisations de lotir doivent-elles exiger l’immatriculation foncière des assiettes objet des projets de lotissement ?
Question préalable : Pourquoi le lotissement ?
Réponse :
1- Pour préserver les droits de la collectivité (équipements VRD, équipements nécessaires à la vie sociale)
2- Pour mettre en œuvre les règlements d’aménagement, de voirie et du règlement de construction.*
Conclusion :
La propriété en elle-même ne constitue pas une préoccupation de l’urbanisme, à l’exception de l’emprise des voies, aires de stationnement et places publiques (domaine public communal) et des équipements nécessaires à la vie sociale (qui doivent revenir à la commune ou aux départements concernés).
Réponse à la question n°1 : L’immatriculation n’est pas un préalable indispensable. Il suffit de garantir les droits de la collectivité. Cette dernière peut procéder ensuite à l’immatriculation de ses biens.
Mesures proposées pour introduire les TK au niveau de la législation d‘urbanisme :
1- Lever l’irrecevabilité
2- Mettre en place un système de l’hypothèque ou caution de provision à d’éventuels manquements aux obligations du lotisseur ou revendications de riverains (ou opposant)
3- Envisager plusieurs cas de figure :
- TK en cour d’abornement : TK n’ayant pas fait l’objet d’opposition, TK ayant fait l’objet d’opposition sur les limites seulement, TK ayant fait l’objet des oppositions sur le droit de la propriété.
- TK n’ayant pas fait l’objet de procédure d’abornement.
- Possibilité d’une troisième variante : Séparer la propriété du terrain de celle des constructions et équipements VRD (droit de zina).
4- Réviser la législation foncière.
Elaboré par le BET Habib Begdouri.