1^ère PARTIE : CONTEXTE GENERAL

I- EXPOSE DE MOTIFS: 

La législation en vigueur en matière d’urbanisme a montré ses limites à maîtriser le développement spatial et à répondre aux mutations sociales, économiques et spatiales. Elle n’est pas à même d’accompagner les processus irréversibles de décentralisation et de déconcentration et de répondre aux exigences des catégories sociales à besoins spécifiques et ceux de l’investissement.

Non seulement les grands problèmes des agglomérations ne trouvent pas de solutions dans le cadre des lois en vigueur, mais se trouvent souvent amplifiés par la lourdeur du cadre juridique et réglementaire qui n’est plus adapté aux exigences d’un espace en perpétuelle évolution.  

Ainsi, et pour pallier aux dysfonctionnements sociaux et spatiaux qui se manifestent notamment, par un urbanisme autoproduit dit "non réglementaire", expression tacite de ségrégation socio-spatiale, d’exclusion et de sous-emploi, de chômage, de délinquance urbaine et de tous les aspects de la sous-intégration, il n’est plus à démontrer que nos territoires ont besoin de nouveaux outils d’urbanisme et de nouvelles approches en matière de planification et de gestion urbaines.

A la lumière des changements intervenus tant à l'échelle nationale qu’à travers le monde, il est apparu que l’urbanisme doit être appréhendé, avant tout, à travers ses aspects économiques, financiers et surtout sociaux. Les règles de l’urbanisme devraient émaner, non seulement du droit et des procédures administratives, mais également, des mécanismes qui commandent le processus des changements intervenus dans la société.

Par ailleurs, l’absence d’une codification hiérarchisée et thématique des différents textes régissant l’urbanisme, l’habitat et la construction, fait que la plupart des intervenants se trouvent confrontés à d’énormes contradictions et ambiguïtés. De nombreuses mesures touchant de plein fouet ce domaine, se trouvent ‘‘noyées’’ dans divers textes épars, dédiés à des domaines dont le lien avec la gestion de l’urbanisme est parfois difficile à deviner.

Le message adressé par Sa Majesté le Roi Mohammed VI aux participants à la rencontre nationale du lancement du grand chantier de code de l’urbanisme remet à l’ordre du jour la nécessité d’adopter une nouvelle architecture juridique : "… pour conforter les efforts entrepris par Notre gouvernement, il devient nécessaire de procéder à la révision et à la modernisation du dispositif de l'urbanisme en vigueur dans notre pays, qui a certes connu quelques réformes ces dernières décennies, mais celles-ci sont restées plutôt limitées, sans parler de certains textes juridiques qui remontent au début du siècle passé", ajoutant que le but final est : "…d'adapter ce dispositif que connaît le Royaume et de le mettre en phase avec la cadence de développement enregistrée dans plusieurs secteurs vitaux liés à l'investissement, à l'industrie, au tourisme et à l'habitat".

L’opportunité de l’élaboration d’un tel recueil est :’’…d’autant plus indispensable que le Royaume s'est inscrit dans un contexte d'ouverture et d'adhésion à la mondialisation, avec la nécessité qui en découle de renforcer nos capacités concurrentielles’’ a précisé également le Souverain, en ajoutant que la réflexion sur la réforme de l'urbanisme : ’’…s'inscrit, du reste, dans le cadre du renforcement des grands chantiers de réforme que connaît notre pays dans tous les domaines, notamment celui de l'habitat et de l'urbanisme’’.

Le nouveau projet de code ne portera pas uniquement sur l’élagage des aspects désuets et sur la révision des dispositions peu ou mal adaptées à la réalité, mais doit aussi s’inscrire dans la continuité des grands chantiers de réformes dans lesquelles s’est engagé notre pays, tels que :

- L’institution du conseil supérieur de l’aménagement du territoire et l’adoption d’une charte et du schéma national d’aménagement du territoire ;

- Le renforcement de la décentralisation et de la déconcentration administrative ;

- La promulgation d’une nouvelle charte communale ;

- La conception de l’unité de la ville comme choix politique et institutionnel central dans le système de mise à niveau des villes ;

- La gestion déconcentrée de l’investissement ;

- Le renforcement de l’offre de logements sociaux en faveur des catégories à revenu limité ;

- La mise en œuvre de vastes programmes, notamment ceux inscrits dans le cadre de l’initiative nationale pour le développement humain (INDH) dont les composantes reposent sur la qualité du cadre de vie des citoyens.

L’élaboration du code est justifiée essentiellement par la nécessité de rectifier les défaillances constatées, aussi bien, au niveau du dispositif juridique qu’au niveau de son application et de le moderniser pour le rendre en phase avec les grands défis lancés à notre pays.

II- ETAT DES LIEUX :

Le développement urbain a retenu, dès la première décennie du siècle dernier, l’attention des pouvoirs publics. Ainsi, des législations successives ont, depuis, été promulguées en la matière au fur et à mesure que le besoin se faisait sentir ou que des préoccupations nouvelles apparaissaient.

Les textes législatifs de base en vigueur en matière d’urbanisme et d’habitat sont :

- La loi n°12-90 relative à l’urbanisme ;

- La loi n°25-90 relative aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements ;

- Le Dahir du 25 juin 1960 relatif au développement des agglomérations rurales ;

- Le décret du 26 décembre 1964, définissant les zones d’habitat économique et approuvant le règlement général de construction applicable à ces zones.

Les projets en instance :

- Projet de loi n°04-04 édictant diverses mesures en matière d’habitat et d’urbanisme ;

- Projet de loi n°42-00 relatif à l’orientation de l’urbanisation ;

- Projet de décret portant approbation du règlement général de construction applicable à l’habitat social.

Les lois en vigueur ont permis à la puissance publique, notamment de :

- Consolider une armature urbaine plutôt performante ;

- Encadrer le développement urbain des grandes agglomérations ;

- Créer et préserver le domaine public (armature viaire, ceintures vertes…etc.) ;

- Pérenniser des acquis patrimoniaux…etc.

Cependant, l’état des lieux des villes marocaines fait ressortir une réalité urbaine naturellement complexe, mais préoccupante à plusieurs niveaux. Cet état des lieux est apprécié à travers des aspects d’ordre démographique, institutionnel, juridique, foncier et financier, étroitement liés à l’urbanisme :

- Sur le plan démographique :

Les résultats du recensement général de la population et de l’habitat de 2004 permettent de dégager les constats suivants :

- La population légale du Maroc a atteint 29,89 millions d’habitants ;

- Le taux de croissance démographique est  de 1,7 % ;

- 55,1% de la population marocaine est urbaine ;

- 60% de cette population est localisée dans le triangle urbain Casablanca-Fès-Kénitra ;

- Plus de 50% de la population est âgée de moins de 20 ans ;

- 26,6 % des jeunes diplômés des universités marocaines sont au chômage ;

- Un accroissement de la tranche d’âges des adultes ;

- Des disparités régionales et un déséquilibre dans la croissance démographique entre les milieux urbain et rural ;

- Une répartition déséquilibrée des populations.

Ces chiffres indiquent :

- Une urbanisation difficilement maîtrisable ;

- Un bouleversement de la société et des systèmes du fonctionnement des espaces tant urbains que ruraux ;

- Une demande accrue en emplois, en logements et en équipements.

- Sur le plan institutionnel :

Au niveau institutionnel, un changement positif a été enregistré au Maroc ces dernières années, dont notamment :

- Le renforcement de la politique de proximité ;

- L’instauration d’une nouvelle conception de l’autorité (importance du rôle du Wali de la région) ;

- La création de nouvelles institutions (Centres Régionaux d’Investissement, Agence Nationale de Conservation Foncière, du Cadastre et de la Cartographie…etc.)  ;

- L’émergence de la société civile comme acteur du développement urbain. 

En parallèle, des contraintes s’imposent incontestablement, à savoir :

- La multiplicité des acteurs impliqués, le chevauchement des attributions des différents intervenants et la difficulté de coordonner leurs actions ;

- L’absence de vision globale et des interventions sectorielles fragmentées ;

- La déficience des approches de concertation et de participation dans la prise de décision.

- Sur le plan juridique : 

Malgré des acquis sur le plan juridique, plusieurs contraintes s’accumulent, notamment :

- Caducité, éparpillement et incompatibilité de certaines normes juridiques ;

- Rigidité des dispositifs législatifs ;

- Lourdeur et complexité des procédures;

- Difficultés liées à l’application de certaines dispositions régissant l’urbanisme :

* Manque de moyens ;

* Mauvaise assimilation ;

* Absence de certains décrets d’application des lois en vigueur.

- Inadaptation de l’arsenal juridique aux nouvelles données socio-économiques ;

- Lenteur et complexité de la procédure de refonte des textes ;

- Absence d’outils pour intervenir sur les tissus existants, notamment ceux non réglementaires et ceux à caractère patrimonial, historique ou archéologique…, et/ou pour mener les grandes opérations d’urbanisme.

- Sur le plan foncier :

Dernièrement, des données positives se sont établies, notamment :

- Projet de refonte de la loi sur l’immatriculation foncière ;

- Projet de loi portant sur les droits réels immobiliers ;

- Création d’une Agence Nationale de Conservation Foncière, du Cadastre et de la Cartographie ;

- Mobilisation du foncier public pour les grands projets de développement (tourisme, habitat, industrie, services…etc.).

Par contre, plusieurs contraintes s’imposent avec acuité, dont :

- L’amenuisement des réserves foncières de l’État et des collectivités locales ;

- La complexité du système foncier et la multiplicité des statuts fonciers ;

- La hausse effrénée des valeurs foncières urbaines conjuguée à l’absence d’instruments de régulation du marché foncier ;

- L’inadaptation des outils et procédures d’urbanisme à la complexité et à la multiplicité des statuts fonciers.

- Sur le plan financier :

Si, au niveau financier on peut relever des acquis (création du fond Hassan II pour le développement, promotion de l’investissement et implication du privé, consolidation de la coopération internationale…), certains éléments restent contraignants :

- l’insuffisance des moyens financiers de l’Etat et des collectivités locales ;

- l’absence de mécanismes de financement ;

- l’incapacité de convertir les plus-values foncières créées par les documents d’urbanisme en facteur de développement local...

De cet état des lieux, il se dégage que nos agglomérations sont le lieu de dysfonctionnements multiples liés globalement à l’organisation spatiale et à la planification urbaine :

- Des dysfonctionnements liés à l’organisation spatiale :

- Extension démesurée des agglomérations aggravée par la faiblesse des structures d’accueil en matière d’équipement, d’infrastructure et d’emploi ;

- Eclatement des villes et désarticulation des tissus urbains ;

- Utilisation irrationnelle du sol et décadence des espaces urbains ;

- Prolifération de l’insalubrité, dégradation des tissus anciens et détérioration du cadre de vie ;

- Urbanisation de terrains exposés aux risques majeurs ;

- Faiblesse de l’encadrement et insuffisance des instruments d’intervention dans le monde rural ;

- Uniformisation des paysages urbains ;

-  Perte progressive des caractéristiques et spécificités régionales et locales.

-  es dysfonctionnements relatifs à la planification urbaine :

- Incapacité des documents d’urbanisme à gérer l’aménagement spatial et à accompagner les stratégies de développement socio-économique ;

- Faiblesse dans la concrétisation des options d’aménagement et la réalisation des équipements socio-collectifs et d’infrastructure prévus par les documents d’urbanisme ;

- Insuffisance des mécanismes de mise en œuvre des documents d’urbanisme ;

- Manque de réactivité des documents d’urbanisme par rapport aux nouvelles réalités du contexte socio- économique ;

- Lourdeur et complexité de la procédure d’élaboration et de révision des documents d'urbanisme ;

- Prédominance de la pratique de l’exception érigée, dans bien des cas, en règle.

La complexité et la rapidité du développement urbain accentuent davantage ces dysfonctionnements qui ne font que s’aggraver avec le temps. Si la ville d’hier était un objet circonscrit, avec des fonctions bien définies, celle d’aujourd’hui est de plus en plus diffuse, ouverte et sans limites.

Quel choix et quelle logique adopter pour produire, organiser et gérer l’espace, aussi bien urbain que rural, dans le contexte actuel sans générer ségrégation et exclusion ? Quelle sera la ville de demain ? Quelles seront la forme et la taille de la ville de demain ? Quel type d’urbanité et quel type de rapports entre la ville et son usager vont en résulter ?  

L’échelle des agglomérations est en rapport avec leur capacité à produire des richesses. Faut-il aller dans le sens de la métropolisation ou limiter l’extension des agglomérations ? Si la croissance urbaine est accompagnée d’une croissance et d’une intégration économique, elle devient un atout de compétitivité, car c’est au niveau des grandes métropoles que s’opère la croissance planétaire.

Aujourd’hui, l’urbanisme pratiqué se contente de planifier l’espace en définissant un cadre réglementaire de gestion des autorisations de construire, sans se soucier des moyens de réalisation des projections spatiales.

La question qui se pose aujourd’hui, c’est à quel point faut-il planifier et réglementer l’espace ? Quelle doit être la part de la planification urbaine réglementaire et celle du pragmatisme, du réalisme et de la réactivité permanente laissés à l’appréciation de la gouvernance locale ?

En dépit de l’arsenal juridique et réglementaire de l’urbanisme, le développement urbain reste caractérisé par certains dysfonctionnements liés à la conjugaison de plusieurs facteurs et notamment, au dispositif légal lui-même, à sa mauvaise application et à l’absence de dispositifs adaptés.

III- LE PROCESSUS D’ELABORATION DU CODE :

Un code de l’urbanisme doit être le fruit d’une concertation à grande échelle. De ce fait, le processus de son élaboration s’inscrit dans le cadre d’une approche participative, impliquant l’ensemble des intervenants dans ce secteur aux niveaux local, régional et national (les collectivités locales, les différents départements ministériels concernés, les organisations professionnelles et les organisations non gouvernementales ...etc.).

Une première concertation a eu lieu au niveau central lors de la journée de lancement du projet de code, rassemblant l’ensemble des acteurs précités. Le débat a permis d’établir un état des lieux, de discuter les grandes orientations devant guider le projet de réforme et de mettre en place les bases des mécanismes de concertation nécessaire à l’aboutissement de ce projet.

La concertation se poursuivra au niveau régional et local avec une participation très active des acteurs locaux notamment, des communes, des préfectures, des agences urbaines, des organisations professionnelles ...etc.

Le Souverain a souligné le rôle que devrait jouer les agences urbaines pour engager la concertation et le débat au niveau régional : "…il faudrait également engager un dialogue constructif avec ces opérateurs et se mettre à leur écoute tout en veillant à la périodicité et la régularité de ce dialogue au niveau régional, et ce sous l’impulsion des agences urbaines’’.

L’agence urbaine assurera un rôle primordial au niveau local. Elle conduira et fera aboutir le débat autour de ce projet de code en impliquant les élus locaux ainsi que l’ensemble des partenaires concernés.

Cette agence initiera la réflexion, le dialogue et la concertation dans le cadre de séminaires et de réunions thématiques restreintes, pour soulever les contraintes et les spécificités régionales et locales, et proposer des solutions adéquates et partagées.

Par ailleurs, la concertation sera menée, au niveau central, spécifiquement avec chacun des principaux départements ministériels concernées et les diverses organisations professionnelles représentatives et organisations non gouvernementales agissant dans le domaine de l’urbanisme et de l’habitat (promoteurs, lotisseurs, architectes ...etc.).