Note générale d'évaluation
des propositions formulées par les ateliers régionaux
Introduction
Les travaux effectués par les différents ateliers sont considérables et les propositions formulées sont nombreuses, riches, variées et touchent à de nombreux aspects de la réforme du code de l’urbanisme au Maroc.
A cet égard, on peut dire que les ateliers régionaux ont constitué une grande occasion pour donner la parole aux acteurs locaux en vue de débattre de l’avenir de l’urbanisme au Maroc. Cette large concertation, sans précédant, a donné lieu à un nombre impressionnant de propositions.
Par rapports aux objectifs de la réforme, et aux priorités fixées par la plateforme du débat (document de concertation), on peut distinguer 4 axes stratégiques et deux axes dérivés :
Les quatre axes stratégiques sont les suivants :
Axes I : Les documents d’urbanisme
Axe II : Les opérations d’urbanisme
Axe III : La gestion urbaine
Axe IV : Le problème foncier
Les deux axes dérivés sont les suivants :
Axe V : Le patrimoine
Axe VI : Qualité urbaine et respect de l’environnement
Une première analyse montre que les participants ont accordé une importance considérable aux problèmes liés à la gestion urbaine et aux questions liées à l’urbanisme opérationnel.
Axe I : Les documents d’urbanisme :
On peut classer la majorité des propositions soulevées à ce niveau autour des aspects suivants :
- L’établissement des documents d’urbanisme ;
- Le contenu des documents d’urbanisme ;
- La procédure d’élaboration des documents d’urbanisme ;
- La durée de validité des documents d’urbanisme.
1. L’établissement des documents d’urbanisme :
C’est un aspect très important dans la planification urbaine : il renvoie au problème de la centralisation ou de la déconcentration ou de la décentralisation de la décision d’établir ou non un document d’urbanisme : Qui doit prendre l’initiative d’élaborer un document d’urbanisme: est-ce l’Administration centrale ? Ou bien est-ce l’agence urbaine ? Ou bien encore est-ce les Collectivités locales ?
Les propositions formulées à cet égard:
- Soit de confier l’établissement des documents aux collectivités locales ;
- Soit de renforcer le rôle des agences urbaines dans ce domaine.
2. Le contenu des documents d’urbanisme :
La majorité des propositions qui touchent d’une façon directe ou indirecte au contenu des documents sont de détail. Parmi les propositions innovantes, on peut citer celles qui proposent de remplacer le zonage actuel, rigide, par des documents de planification urbaine qui ont un contenu souple, indicatif et évolutif pour s’adapter à l’évolution des besoins et ce dans l’objectif de faciliter la gestion urbaine.
Dans le même sens, il y a d’autres propositions d’indiquer les zones d’équipement sans spécifier la nature de l’équipement et ce, en vue d’assouplir leur exécution et s’adapter à l’évolution des besoins.
3. La procédure d’élaboration des documents d’urbanisme :
Les propositions soulevées à ce niveau concernent soit la procédure d’instruction ou celle d’approbation.
Certaines propositions recommandent d’élargir les compétences des élus dans toutes les phases d’élaboration et proposent de leur accorder plus de temps dans l’examen des projets de documents d’urbanisme.
D’autres proposent de moderniser l’enquête publique pour mieux informer les populations et faire participer la société civile dans l’enquête publique ;
De même, on propose de créer une instance d’arbitrage pour régler les conflits entre élus, administration, et population.
Concernant l’approbation des documents d’urbanisme, la proposition la plus innovante est celle qui consiste à proposer de confier cette action aux walis ou aux gouverneurs et d’arrêter tout le processus au niveau provincial.
Cette proposition modifie considérablement le système actuel. Elle conduit à un renversement des rôles : l’agence urbaine au lieu d’exercer la tutelle technique, se transforme en organisme conseil et le dernier mot revient aux collectivités locales qui approuvent les documents.
4. La durée de validité des documents d’urbanisme :
A ce niveau les propositions qui ont été formulées frappent par leur caractère contradictoire. Certains veulent réduire la durée des documents d’urbanisme à 5 ans alors que d’autres veulent les rallonger jusqu’à 30 ans. Enfin certains vont jusqu’à proposer des durées de validité variables d’une commune à l’autre.
Axe II- Les aménagements urbains
1.Les lotissements :
Il s’agit le plus souvent de propositions de détail qui ne modifient en rien le régime actuel en vigueur des lotissements. Les propositions les plus innovantes sont celles qui proposent d’accorder l’autorisation de lotir aux propriétaires des terrains non immatriculées.
2. L’aménagement négocié :
Les propositions formulées cherchent à limiter l’aménagement négocié, soit à la restructuration, soit au monde rural et cherchent à confier la conduite du processus à un organisme public.
3. Le renouvellement urbain :
Les propositions les plus innovantes à ce niveau, sont celles qui recommandent de bien définir le renouvellement urbain dans le contexte marocain, de prévoir des documents et outils juridiques spécifiques pour ce type d’opération, de développer dans ce domaine une approche partenariale et d’utiliser les incitations fiscales (exonération fiscales, zone franche urbaine) pour promouvoir les opérations de renouvellement urbain.
4. Les zones d’urbanisation nouvelles :
Le fait d’avoir dissocier les ZUN des lotissements est très judicieux. De même la notion d’Aménageur développeur formulée dans l’une des propositions est très novatrice : celui-ci peut être soit un organisme public soit un opérateur privé, et quelque soit sa qualité il devra être investi de larges responsabilité dans l’aménagement des nouvelles zones à urbaniser.
Axe III- La gestion urbaine
1. Les constructions :
1.1. L’autorisation de construire :
A- Le régime juridique :
Sur le régime juridique des autorisations de construire, les propositions innovantes soulevées peuvent être réparties en deux groupes :
Le premier propose de différencier la procédure selon les zones :
- Les zones où l’autorisation doit être soumises à des procédures complexes et strictes ;
- Les zones où l’autorisation de construire peut être soumises à des procédés simples et souples.
- Le second instaure un régime à trois niveaux :
· Confier l’octroi de l’autorisation de construire des maisons individuelles en milieu rural à l’architecte;
· Confier l’octroi de l’autorisation de construire des maisons individuelles en milieu urbain aux services techniques de la commune;
· Confier l’autorisation des grands projets à une commission mixtes composée de la Wilaya, l’agence urbaine et le conseil communal.
Cette proposition modifie considérablement le régime juridique actuel, et sa faisabilité institutionnelle reste à évaluer.
B- L’instruction du permis de construire :
Sur la procédure d’instruction du permis de construire, les propositions insistent sur l’assouplissement des procédures, la réduction des nombres de pièces à fournir, le respect des spécificités locales, surtout du monde rural.
Par ailleurs on propose également de renforcer le rôle des architectes dans l’instruction de la demande de permis de construire.
1.2. Contrôle et sanctions :
On peut classer les propositions qui ont été formulées dans ce domaine selon les axes suivants :
- L’autorité de contrôle ;
- Les agents de contrôle ;
- Sanctions administratives ;
- Sanctions judiciaires.
A. L’autorité de contrôle :
Il y a pratiquement un consensus dans la plupart des ateliers pour dénoncer le système actuel de contrôle marqué par une pluralité des intervenants, une confusion dans la répartition des compétences, une absence de détermination des responsabilités. Le système actuel se réduit à la formule suivante : Tout le monde est compétent et personne n’est responsable.
Plusieurs propositions appellent donc à une refonte totale du système actuel du contrôle et à une clarification des responsabilités dans ce domaine. Ces propositions frappent par leur caractère contradictoire.
Au niveau des autorités de contrôle, plusieurs propositions innovantes ont été formulées.
Il y a d’abord la proposition qui demande à ce qu’on sépare nettement l’autorité de contrôle de celle qui délivre les autorisations de lotir et de construire.
Il y a ensuite la proposition qui recommande de confier le contrôle, entièrement soit à l’autorité locale soit à l’agence urbaine.
Ces propositions qui ont été formulées dans plusieurs ateliers, méritent d’être affinées. Elles ont l’avantage de chercher à clarifier les responsabilités dans un domaine où les textes actuels ont instaurés un régime de confusion des rôles.
Ces propositions ont un dénominateur commun : celui de chercher à retirer le contrôle aux conseil communaux. L’expérience de trente ans de contrôle décentralisé a montré que les élus ne veulent pas faire de contrôle et ils ne veulent pas prendre le risque politique de démolir en raison du coût politique que représentent ces opérations pour leur carrière au sein des conseils.
Reste à choisir l’autorité qui sera chargée du contrôle : doit-on confier le contrôle entièrement aux autorités locales en tant qu’entité qui représente l’Etat et qui détient le monopole de la force publique ?
B- Les agents de contrôle :
Dans les ateliers, les propositions les plus innovantes à ce sujet sont celles qui recommandent la mise en place d’une police spéciale de l’urbanisme et de la construction chargées uniquement de lutter contre les infractions dans ce domaine.
D’autres propositions recommandent que les agents de ce corps de police spéciale devront avoir le statut de police judiciaires, et devront avoir la même autorité que les autres corps de police : habillement, armement, protection juridique spéciale.
Cette police spéciale de la construction sera formée en urbanisme et sera placée sous l’autorité directe de l’instance qui exerce le contrôle. Le constat de l’infraction sera directement adressé au procureur du roi .
C- Les sanctions :
C.1. Les sanctions administratives :
Plusieurs propositions ont été formulées à cet égard. Certaines propositions recommandent de renforcer les sanctions administratives et de permettre soit à l’agence urbaine soit à l’autorité locale, soit les deux à la fois, de pouvoir ordonner la destruction d’office des lotissements et des constructions édifiées sans autorisation et de ne confier à la justice que les amendes et les sanctions pénales.
Pour faciliter les opérations de destructions d’office, on a proposé à ce que le code devra prévoir des sanctions spéciales pour toute personne qui empêche ou gêne les interventions des autorités locales ou la police de la construction.
Certains recommandent de mettre en garde à vue prolongée les auteurs des infractions et de ne les libérer qu’après la fin des opérations de destruction.
Ces propositions peuvent être reformulées de la façon suivante :
- La destruction d’office doit être systématique et immédiate en cas de travaux de lotissement ou de construction sans autorisation ;
- L’autorité qui exerce la destruction d’office doit être bien définie pour éviter la dilution des responsabilités et ce, en vue d’opérer une rupture avec le système actuel.
- Les auteurs des infractions graves doivent être immédiatement traduit en justice ;
- La justice n’intervient que pour prononcer les peines privatives de liberté et les amendes.
C.2. Les sanctions judiciaires :
C’est un sujet qui a profondément divisé les participants : certains proposent de renforcer les sanctions pénales. Mais la plupart proposent de conserver le système actuel et de se limiter à des amendes. Le débat donc a opposé les conservateurs et les novateurs.
Parmi les propositions novatrices, citons d’abord celles qui recommandent de créer au sein des tribunaux marocains une section spéciale consacrée au contentieux de l’urbanisme animés par des juges spécialement formés en droit de l’urbanisme et de la construction et qui statuent avec la célérité que nécessite le secteur.
Les sanctions pénales :
Une autre proposition recommande de criminaliser les infractions dans le domaine de l’urbanisme et d’intégrer les sanctions pénales prévues dans le projet de loi 04-04 dans le nouveau code tout en précisant les sanctions pénales et les amendes qu’encourt chaque acteur.
Dans le même registre on a également proposé de traduire les auteurs des infractions immédiatement devant le procureur du roi et d’engager contre eux les poursuites judiciaires qui s’imposent. De même, on a proposé de renforcer les amendes et d’utiliser leur produit pour financer la modernisation du corps des agents de contrôle.
2. L’urbanisme dérogatoire :
Les objectifs de l’urbanisme dérogatoire ne sont pas encore bien assimilés par l’ensemble des acteurs locaux. Certains vont même jusqu’à proposer d’interdire la dérogation, d’autres la considèrent comme contraire au processus de planification.
Parmi les propositions qui méritent d’être soulignée on peut citer celle qui recommande de distinguer dans le document d’urbanisme entre ce qui n’est pas négociable et ce qui est négociable. A cet égard on doit fixer le champ des dérogations, les conditions, les obligations du bénéficiaire, la procédure et les effets.
3. Les institutions chargées de l’urbanisme :
Les problèmes liés aux instituions chargées de l’urbanisme ont profondément divisés les participants aux différents ateliers. Certes tout le monde déplore la multitude des intervenants, mais les solutions proposées sont souvent contradictoires.
En schématisant on peut résumer le débat sur ce point autour des axes suivants :
- Certains proposent de créer de nouvelles structures et de nouvelles commissions, ce qui revient à alourdir et à aggraver le système actuel ;
- D’autres proposent au contraire de confier la gestion de l’urbanisme au niveau local à un seul organisme qui planifie et gère les autorisations de lotir et de construire et qui assure le contrôle. Le citoyen aurait alors affaire à une sorte de guichet unique ;
- Certains proposent de tout confier aux collectivités locale : et la planification et la gestion de l’urbanisme ;
- Mais d’autres proposent d’exclure les élus du champ de l’urbanisme et de tout confier aux agences urbaines ;
- Enfin certains proposent de créer un Ministère de la Ville qui se chargerait et de la planification et de la gestion des problème urbains et qui développerait une politique prospective dans ce domaine, et ce pour rompre avec l’urbanisme de rattrapage qui prévaut actuellement.
Ainsi, il est difficile de dégager d’un ensemble de propositions aussi contradictoire les éléments d’une stratégie dans un domaine aussi cruciale que la gouvernance urbaine.
Néanmoins deux propositions stratégiques méritent d’être soulignés et peuvent contribuer à rompre avec le système actuel :
- L’idée du Ministère de la ville qui aurait la responsabilité de faire de l’urbanisme d’anticipation (Planification globale, Etude globale, étude régionale, étude provinciale, programmes des villes nouvelles, stratégie foncière…) ;
- Et l’idée complémentaire du guichet unique au niveau provincial qui aurait la responsabilité exclusive de planification de détail, de gérer et de contrôler l’exécution des plans d’urbanisme.
Il convient au niveau local de distinguer entre la concertation et la prise de décision : on peut élargir le cercle des concertations tout en réduisant le nombre des acteurs qui décident en dernière instance.
Ces questions liées à la gouvernance urbaine seront les points clé qui détermineront la réussite de la réforme et ce sera aussi les points les plus difficiles à résoudre et qui risquent de retarder le processus, tant les points de vue des différents acteurs locaux sont si éloignés et si contradictoires.
4. Le financement de l’urbanisme :
Les propositions les plus innovantes tournent autour des points suivants :
- La récupération par l’administration des plus values dues au changement de zoning opérés par les documents d’urbanisme. Les plus values à récupérer seront proportionnelles à la valeur acquise par le terrain et seront placées dans un fond spécial destiné à financer les équipements publics prévus par les documents d’urbanisme.
- La deuxième proposition recommande d’obliger les propriétaires qui bénéficient d’un zonage favorable à participer à la réalisation de certains équipements publics, soit en fournissant une partie du terrain soit en contribuant à la réalisation de l’équipement.
- La troisième proposition recommande de subordonner l’octroi de zonage favorable, ou l’octroi de dérogations incitatives, à l’engagement de l’opérateur privé ou public à contribuer à la réalisation des équipements publics prévus par les documents d’urbanisme pour le secteur concerné.
- La quatrième proposition recommande de confier aux investisseur privés la possibilité de financer l’exécution d’un document d’urbanisme si l’opérateur s’engage à réaliser une grande opération d’urbanisme : une ville nouvelle par exemple.
L’intérêt de ces propositions est de permettre d’opérer une rupture avec le système actuel où les documents d’urbanisme bénéficient à tout le monde sauf à la collectivité publique dont le budget se trouve grevé de lourdes charges financières qu’elle n’arrive pas à assumer. C’est ce qui explique le faible taux d’exécution des équipements publics qui dépasse rarement les 20%.
Axe IV Le foncier
Les participants ont formulées une multitude de propositions sur le foncier mais dont la plupart touchent à des questions de détail : contrôle des autorisations de morcellement, faciliter l’acquisition des terrains par les collectivités locales et les investisseurs privés, problème de l’immatriculation et de l’enregistrement, problème du renouvellement des réserves foncières, création d’un observatoire du foncier...
Les propositions les plus innovantes ont porté sur les points suivants :
- Les outils juridiques pour maîtriser le foncier ;
- La question de l’opérateur foncier.
1. Les outils juridiques pour maîtriser le foncier :
Les propositions qui ont été émises à ce niveau portent sur l’expropriation et le droit de préemption.
1.1. L’expropriation :
Plusieurs propositions ont recommandé la révision du régime juridique de l’expropriation de manière à ce que cet outil juridique soit plus maniable, plus facile à utiliser pour qu’il devienne un instrument d’une politique foncière urbaine.
A cet égard les propositions les plus innovantes sont celles qui ont recommandé d’élargir la notion d’utilité publique de manière à ce que des opérations de logement social, de rénovation urbaine ou de constitution de réserve foncière à long terme pour les équipements et le logement social, soient considérée comme d’utilité publique et justifient l’expropriation.
On a également proposé à ce que les investisseurs privés qui réalisent de grandes opérations d’aménagement urbains puissent bénéficier des terrains expropriés.
1.2. Le droit de préemption :
Les participants aux ateliers ont recommandé d’accélérer les procédures d’adoption de la loi sur le droit de préemption de manière à ce que cet outil juridique soit utilisé comme un instrument pour réguler le marché foncier et renouveler les réserves foncières.
Néanmoins il y a une divergence entre les participants sur l’autorité qui sera habilité à l’exercer :
- Certaines propositions recommandent de faire bénéficier les collectivités locales de ce droit ;
- D’autres recommandent de le limiter aux agences urbaines, comme c’est prévu dans leur texte de création ;
- Enfin certains proposent de le confier à l’opérateur foncier qui est à créer.
2. La question de l’opérateur foncier :
De nombreux participants dans les ateliers ont insisté sur la nécessité de créer un opérateur foncier pour réguler le marché foncier et intervenir soit par voie d’expropriation soit par exercice de droit de préemption pour renouveler ou constituer de nouvelles réserves foncières, en vue de mobiliser les terrains nécessaires à l’urbanisation futur et aux besoins en équipements publics.
Mais cette proposition a l’intérêt de rappeler qu’on ne peut faire de la planification urbaine sans planification foncière et que la réflexion sur les outils de planification est inséparable de la réflexion sur les outils de planification foncière.
Conclusion générale
Aux termes de cette évaluation on peut dire que les ateliers régionaux ont largement atteint leur objectif : celui d’organiser la concertation la plus large dans l’histoire de l’urbanisme au Maroc.
Le nombre impressionnant de propositions formulées témoigne de l’intérêt que portent les acteurs locaux aux questions urbaines.
Le fait que l’essentiel de ces propositions portent sur des problèmes opérationnels et sur des questions de détail est tout a fait normal. Les acteurs locaux ne sont pas des théoriciens de l’urbanisme, ils sont plutôt des gestionnaires et dans la gestion, les questions de détails et de procédures sont souvent déterminantes.
Ce qui était rechercher c’est de donner la parole aux acteurs locaux et d’écouter leurs propositions à propos des principaux axes de la réforme de l’urbanisme au Maroc : ce résultat a été largement atteint et toutes les propositions ont été consignées et archivées dans leur diversité.
Après ce débat général qui était nécessaire, il conviendrait maintenant de se focaliser sur les axes stratégiques qui constitueront la structure de base du futur code de l’urbanisme marocain :
- Les documents d’urbanisme ou l’urbanisme prévisionnel ;
- Les opérations d’urbanisme ou l’urbanisme opérationnel ;
- La gouvernance urbaine (la gestion des documents d’urbanisme, le financement de l’urbanisme, l’octroi des autorisations, les dérogations, contrôle et sanction, les instituions chargées de la gestion urbaine…) ;
- La planification foncière.